De Europese Commissie heeft recent nieuwe wetgeving voorgesteld tegen zogenaamde strategic lawsuits against public participation (‘SLAPPs’). SLAPPs zijn ongegronde rechtszaken tegen journalisten en mensenrechtenverdedigers* die als voornaamste doel hebben om hen te intimideren en onder druk te zetten, en daarmee het publiek debat te beperken. In Amerika is hier al wetgeving tegen, en gezien de opkomst van dergelijke zaken in de EU meent de Commissie dat er ook in de EU anti-SLAPP wetgeving nodig is.
Aanleiding voor de wetgeving
In een aantal staten in de VS bestaat anti-SLAPP wetgeving die het mogelijk maakt om ongegronde procedures tegen journalisten vroegtijdig niet-ontvankelijk te verklaren, de klager in de proceskosten te veroordelen, en te beboeten wegens misbruik van procesrecht. In de EU worden ook steeds vaker SLAPPs ingezet. Zo noemt de Commissie bijvoorbeeld de casus van de Maltese journaliste Daphne Caruana Galizia. Zij is in 2017 vermoord. Op dat moment liepen er meer dan veertig rechtszaken tegen haar, die waren ingesteld door onder andere Maltese politici.
Uit onderzoek van de Coalition Against SLAPPs in Europe (“CASE”) blijkt ook dat de inzet van SLAPPs als pressiemiddel tegen journalisten en mensenrechtenverdedigers in de EU toeneemt. Het gevolg hiervan is dat er een chilling effect ontstaat: journalisten en mensenrechtenverdedigers worden voorzichtiger of durven zich überhaupt niet meer uit te spreken omdat ze bang zijn voor slepende rechtszaken. Dat heeft een negatief effect op het publiek debat en de vrijheid van informatie.
Aanbeveling en richtlijn Commissie
De Commissie heeft een aanbeveling en een voorstel voor een richtlijn opgesteld tegen SLAPPs. De aanbeveling is niet bindend, maar wel richtinggevend voor de interpretatie van het geldende recht in de EU. De voorgestelde richtlijn zal uiteindelijk lidstaten wel binden, maar de inhoud ervan kan nog veranderen tijdens het wetgevingstraject.
De aanbeveling
Op 27 april 2022 heeft de Commissie “Aanbeveling 2022/758 over de wijze waarop journalisten en mensenrechtenverdedigers die betrokken zijn bij publieke participatie kunnen worden beschermd tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures (“strategische rechtszaken tegen publieke participatie”)” aangenomen.
Daarin beveelt de Commissie de EU-lidstaten onder meer het volgende aan:
- Lidstaten moeten ervoor zorgen dat hun nationale recht dezelfde soort waarborgen en instrumenten biedt als met de nieuwe wetgeving in de richtlijn wordt beoogd (zie hierna).
- Lidstaten moeten ervoor zorgen dat de regels die gelden voor de rechtmatigheid van publicaties voldoende duidelijk zijn, zodat het risico dat zij worden misbruikt kleiner wordt.
- Lidstaten moeten op allerlei manieren opleidingsmogelijkheden bieden voor onder meer advocaten, rechters en doelwitten van SLAPPs om SLAPPs te kunnen herkennen en tegen te gaan.
- Lidstaten moeten bewustwordings- en voorlichtingscampagnes organiseren zodat journalisten en mensenrechtenverdedigers SLAPPs kunnen herkennen.
- Lidstaten moeten SLAPP-doelwitten toegang bieden tot onafhankelijke steun, bijvoorbeeld door gespecialiseerde advocatenkantoren.
- Lidstaten moeten vanaf 2023 jaarlijks rapporteren over SLAPPs in hun jurisdictie aan de Commissie.
Over anderhalf jaar moet elke lidstaat een rapport indienen bij de Commissie over de maatregelen die zij hebben getroffen naar aanleiding van deze aanbeveling.
De richtlijn
De voorgestelde richtlijn is bedoeld om journalisten en mensenrechtenverdedigers* te beschermen tegen kennelijk ongegronde of onrechtmatige gerechtelijke procedures. De richtlijn maakt onderscheid tussen ‘kennelijk ongegronde’ en ‘onrechtmatige’ gerechtelijke procedures.
Voor ‘kennelijk ongegronde’ procedures moet het mogelijk zijn of worden om de zaak in een vroegtijdig stadium te ‘seponeren’ (van tafel te krijgen) in een ‘versnelde procedure’. De richtlijn laat in het midden wat ‘kennelijk ongegrond’ inhoudt. De verweerder (journalist) moet dan de rechter kunnen verzoeken om eerst te beslissen op de vraag of er hier sprake is van een ‘kennelijk ongegronde’ zaak en (een SLAPP). De hoofdzaak dient bij zo’n verzoek geschorst te worden en het is dan aan eiser om aan te tonen dat er géén sprake is van een SLAPP. Als het verzoek wordt afgewezen moet er een mogelijkheid tot beroep bestaan.
Voor ‘onrechtmatige procedures’ zouden nog strengere maatregelen moeten gaan gelden. Bij dergelijke procedures zou de lidstaat het mogelijk moeten maken voor de verweerder om volledige vergoeding van de proceskosten en een schadevergoeding te krijgen.
In de toelichtende stukken bij het voorstel zijn onrechtmatige procedures als volgt gedefinieerd:
“gerechtelijke procedures die worden ingeleid in verband met publieke participatie en die volledig of gedeeltelijk ongegrond zijn en als belangrijkste doel hebben om publieke participatie te voorkomen, te beperken of te bestraffen.
In een niet-uitputtende lijst worden de meest voorkomende indicatoren voor onrechtmatig gebruik vermeld, waaronder de onevenredige, buitensporige of onredelijke aard van de vordering of een deel daarvan, het aanhangig zijn van meerdere procedures die door de eiser of met hem of haar gelieerde partijen aanhangig zijn gemaakt in verband met soortgelijke zaken of intimidatie, pesterijen of bedreigingen door de eiser of zijn of haar vertegenwoordigers.
Onrechtmatige gerechtelijke procedures gaan vaak gepaard met het gebruik te kwader trouw van procestactieken, waaronder het vertragen van procedures, het veroorzaken van onevenredige kosten voor de verweerder in de procedure of forumshopping. Deze tactieken, die door de eiser worden gebruikt voor andere doeleinden dan toegang tot de rechter, gaan vaak, maar niet altijd, gepaard met uiteenlopende vormen van intimidatie, pesterijen of bedreigingen vóór of tijdens procedures, waarbij het doel is publieke participatie te belemmeren.”
De maatregelen tegen onrechtmatige procedures kunnen ook tegelijk worden ingezet met de maatregelen tegen kennelijk ongegronde procedures, zo volgt uit overweging 23 van het voorstel. Daaruit volgt ook dat verweerders moeten kunnen eisen dat eisende partijen zekerheid stellen voor vergoeding van proceskosten en/of schadevergoeding. Verder bevat het voorstel een bepaling die de tenuitvoerlegging van een SLAPP-vonnis uit een land buiten de EU binnen de EU onmogelijk moet maken.
Daarmee zou er een waaier aan maatregelen beschikbaar moeten komen voor partijen die in een EU-lidstaat met een SLAPP-vordering te maken krijgen.
Grensoverschrijdende gevolgen
Opmerking verdient dat de richtlijn alleen van toepassing zal zijn in civiele zaken met ‘grensoverschrijdende gevolgen’. Dit licht de Commissie als volgt toe:
“Voor de toepassing van deze richtlijn wordt een zaak geacht grensoverschrijdende gevolgen te hebben, tenzij beide partijen hun woon- of vestigingsplaats hebben in dezelfde lidstaat als het gerecht waarbij de zaak aanhangig wordt gemaakt, hetgeen erop wijst dat de zaak als zuiver binnenlands kan worden beschouwd.”
In het aangehaalde voorbeeld van de Maltese journaliste Daphne Caruana Galizia zou daar sprake van zijn geweest, ondanks het feit dat de meeste van de tegen haar ingestelde rechtszaken in Malta aanhangig waren. Sommige van de claims tegen Caruana Galizia liepen namelijk via eisers die gevestigd waren buiten Malta.
Verder kan ook een zaak waarin zowel eiser als verweerder in dezelfde lidstaat zijn gevestigd ‘grensoverschrijdende gevolgen’ hebben. Dat is bijvoorbeeld zo als de ‘daad van publieke participatie’ relevant is voor meer dan één lidstaat, of waar er in meerdere jurisdicties procedures lopen over dezelfde materie.
Vervolg
Het wetgevingstraject zal nog geruime tijd in beslag nemen, waarna de lidstaten twee jaar krijgen om de wetgeving in het nationale recht om te zetten. Tegelijkertijd is duidelijk dat de Commissie verwacht van lidstaten dat er al concrete stappen worden gezet door de lidstaten richting de voorgestelde maatregelen. Het staat lidstaten bovendien vrij om verdergaande maatregelen te treffen tegen SLAPPs (het voorstel is minimumharmonisatie). Het zal dan ook interessant zijn om te volgen of de nationale rechters al gehoor zullen gaan geven aan anti-SLAPP verweren.
Dit bericht is geschreven door Emma Stevens in samenwerking met Emiel Jurjens.
* De in de richtlijn vervatte waarborgen zijn bedoeld voor “journalisten en personen of organisaties die zich inzetten voor de verdediging van de grondrechten in het algemeen, en voor milieu- en klimaatrechten, vrouwenrechten, lhbtiq+-rechten, de rechten van personen die tot een raciale of etnische minderheid behoren, arbeidsrechten of godsdienstvrijheid in het bijzonder.” Hier wordt kortweg van ‘journalisten en mensenrechtenverdedigers’ gesproken.
