Burgemeester hoeft bij verlenen van vergunning Sinterklaasintocht niet te kijken naar eventuele stigmatisering of discriminatie door Zwarte Piet. Op 12 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak gedaan in de zaak over Zwarte Piet. Het hoger beroep van de burgemeester van Amsterdam is daarbij gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank is vernietigd. Hieronder volgt kort de achtergrond van de zaak, de rechtsvragen en de beantwoording daarvan door de Afdeling.
Aanleiding
Stichting Sint-Nicolaas Intocht Amsterdam organiseert de jaarlijkse intocht van Sinterklaas in de hoofdstad. Op grond van de APV van Amsterdam is voor die intocht een evenementenvergunning nodig. De burgemeester kan die vergunning weigeren in het belang van, kort gezegd, de (openbare) orde en veiligheid. Tegenstanders van Zwarte Piet hebben bezwaar gemaakt tegen de in 2013 verleende vergunning voor de intocht. Zij stellen dat Zwarte Piet een racistische oorsprong heeft en een negatieve stereotypering van zwarte mensen betekent. De burgemeester van Amsterdam heeft die bezwaren ongegrond verklaard. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er geen redenen zijn de vergunning te weigeren nu tegen de intocht geen bezwaren bestaan uit het oogpunt van de orde en veiligheid. De APV laat volgens hem een weigering om andere redenen niet toe.
De uitspraak van de rechtbank Amsterdam
De rechtbank Amsterdam heeft op 3 juli 2014 het besluit van de burgemeester vernietigd.Zij overwoog dat de APV inderdaad een beperkt aantal weigeringsgronden kent, die betrekking hebben op de orde en veiligheid. Dat zwarte mensen zich gediscrimineerd voelen door Zwarte Piet en daarom tegen de intocht zijn, houdt volgens haar niet direct verband met de orde en veiligheid. Zij oordeelde echter dat als grond- of verdragsrechten in het geding zijn, de vergunning ook op grond van de daardoor beschermde belangen zou kunnen worden geweigerd. De rechtbank kwam vervolgens tot de conclusie dat Zwarte Piet inderdaad een negatieve stereotypering is van zwarte mensen. Het effect daarvan heeft volgens de rechtbank ‘een zeker mate van ernst’. Op die grond oordeelde zij dat door de vergunningverlening voor de intocht inbreuk is gemaakt op artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) dat betrekking heeft op de bescherming van het privéleven. Uit de rechtspraak van het EHRM (de zaak Turkije/Aksu) volgt dat een negatieve stereotypering van een bevolkingsgroep een dergelijke inbreuk kan opleveren. De rechtbank vernietigde het besluit en droeg de burgemeester op opnieuw op de bezwaren van de tegenstanders te beslissen, daarbij rekening houdend met artikel 8 EVRM.
Van belang is dat dit artikel zelf een aantal grondslagen bevat die een inbreuk op het privéleven kunnen rechtvaardigen, zoals de rechten van anderen (zie hierover mijn commentaar op de rechtbankuitspraak in NRC Handelsblad: Juristen verdeeld over Zwarte Piet uitspraak. Bovendien zou de burgemeester bij een nieuw besluit op bezwaar voorwaarden kunnen stellen aan bijvoorbeeld het uiterlijk van Zwarte Piet.
De burgemeester heeft hoger beroep aangetekend tegen de rechtbankuitspraak, dat nu door de Afdeling is beoordeeld.
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
De eerste rechtsvraag die de Afdeling moet beantwoorden, is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat een eventuele schending van het privéleven relevant is in verband met de vergunningverlening. De weigeringsgronden in de APV zien zoals gezegd immers slechts op orde en veiligheid, hetgeen de Afdeling omschrijft als “het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven”. De Afdeling oordeelt dat de APV die ruimte niet biedt. Het voorkomen van stigmatisering en discriminatie valt niet onder orde en veiligheid.
Anders dan de rechtbank oordeelt zij dat in dit geval ook geen ruimte bestaat om ondanks het beperkte afwegingskader van de APV toch aan artikel 8 EVRM te toetsen. Zij overweegt:
“De aard van een geschil, de positie van de bij een geschil betrokken partijen en de daarbij betrokken belangen, alsmede de toepasselijke wettelijke regeling kunnen evenwel met zich brengen dat een bestuursorgaan niet bevoegd is te toetsen aan een een ieder verbindende verdragsbepaling. Hierbij is van belang of de gestelde schending van de desbetreffende verdragsbepaling rechtstreeks voortvloeit uit het door een bestuursorgaan te nemen besluit, dan wel uit het handelen van een derde. (…)
De evenementenvergunning heeft betrekking op de in de aanvraag vermelde intocht, bestaande uit een optocht op het land en een vaartocht. De verlening van de evenementenvergunning bevat slechts de publiekrechtelijke toestemming om in het centrum van Amsterdam de in de aanvraag omschreven Sinterklaasintocht te houden en omvat geen toestemming om daarbij inbreuk te maken op andermans grondrechten. Dat aan de vergunde intocht Zwarte Pieten deelnemen en daarvan mogelijk een discriminerend effect uitgaat, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de invulling van de intocht en derhalve de aanwezigheid van Zwarte Piet het handelen van derden betreft. De rechtmatigheid van het handelen van deze derden kan, zoals de Afdeling ook in voormelde uitspraak heeft overwogen, in geval van een vermeende schending van een verdragsrecht worden voorgelegd aan de civiele rechter.”
Met ander woorden: de burgemeester verleent met de evenementenvergunning slechts publiekrechtelijke toestemming voor de Sinterklaasintocht en daarmee wordt niet rechtstreeks inbreuk gemaakt op de rechten van anderen. Hij is daarom niet bevoegd de belangen van de tegenstanders van Zwarte Piet te betrekken bij zijn beoordeling van de vergunningaanvraag voor de intocht. De Afdeling oordeelt dat dit bovendien in strijd zou zijn met ons grondwettelijke stelsel, waarin de burgemeester ook een betoging niet op grond van de inhoud mag verbieden. Zij vernietigt dan ook de uitspraak van de rechtbank.
Op grond van dit oordeel komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van de vraag of Zwarte Piet discriminerend is. Als de tegenstanders van Zwarte Piet daarover een rechterlijke uitspraak willen hebben, zullen zij een procedure bij de burgerlijke rechter moeten aanspannen tegen de organisator van de Sinterklaasintocht. Voor de bestuursrechter echter is hiermee de kous af.
Wat betekent dit nu?
De burgemeester kan een evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht niet weigeren op grond van andere belangen dan orde en veiligheid. De stelling dat Zwarte Piet discriminerend is, valt daar niet onder. Nu de burgemeester die stelling niet kan betrekken bij de vergunningverlening, kan de bestuursrechter haar ook niet toetsen in verband met zijn beoordeling van de vergunning. De rol van de bestuursrechter is hiermee dus uitgespeeld. Wel hebben de tegenstanders van Zwarte Piet de mogelijkheid een procedure bij de burgerlijke rechter aan te spannen.
