Verschillende programmaraden hebben Ziggo geadviseerd om de televisiezenders TVE, RAI UNO en France 2 in het analoge pakket te blijven aanbieden. Ziggo heeft hier echter geen gehoor aan gegeven. Zo heeft Ziggo in Breda de zenders niet opgenomen in het analoge pakket en in Noord-Holland zijn TVE en France 2 verplaatst van het analoge naar het digitale pakket. Voor het negeren van de adviezen van de programmaraden legde het Commissariaat voor de Media (‘het Commissariaat’) een symbolische boete van €1,00 aan Ziggo op. In het hiertoe strekkende besluit stelt het Commissariaat dat vaststaat dat de door de programmaraden uitgebrachte adviezen representatief en pluriform, en dus bindend zijn.
Ziggo is tegen dit besluit in beroep gegaan bij de Rechtbank van Groningen die oordeelde dat de adviezen van de programmaraden uit 2009 voor het analoge pakket niet hoefden te worden opgevolgd. In de adviezen waren geen grote Nederlandse commerciële zenders vertegenwoordigd, waardoor deze volgens de Rechtbank niet voldeden aan het pluraliteitbeginsel dat is neergelegd in de Mediawet.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) maakt korte metten met dit oordeel. Zij stelt vast dat programmaraden onder de Mediawet hun advies kunnen uitbrengen over het gehele analoge pakket, ook al is slechts het advies met betrekking tot het minimumpakket van 15 zenders bindend. In dit kader oordeelt de Afdeling dat het niet in strijd is met de Mediawet als programmaraden strategisch adviseren en populaire commerciële zenders in het niet-bindende deel van het advies opnemen, in de veronderstelling dat dit advies door de aanbieder van het omroepnetwerk sowieso zal worden opgevolgd,. Het plaatsen van enkele minderheidszenders in het bindende deel van het advies was volgens de programmaraden van belang om te waarborgen dat deze in het vrij toegankelijke programma-aanbod een plek krijgen (zonder dat een decoder en smartcard nodig is).
Ten slotte heeft de Afdeling zich gebogen over de vraag of er voor Ziggo zwaarwichtige redenen bestaan die zich verzetten tegen het volgen van de adviezen van de programmaraden. Voorbeelden van zulke redenen zijn, zoals blijkt uit de wetgeschiedenis van de Mediawet, het in gevaar brengen van de financieel-economische exploitatiemogelijkheden van het kabelnet, auteursrechterlijke belemmeringen en forse stijging van exploitatiekosten.
In deze zaak is als zwaarwegende reden aangevoerd dat niet is voldaan aan de pluriformiteitseis van de Mediawet. De Afdeling erkent het belang van een pluriforme samenstelling van het vrij toegankelijk programma-aanbod, maar oordeelt op basis van de parlementaire geschiedenis dat het advies van de programmaraden voor de beoordeling daarvan zwaarwegend is. Het feit dat geen commerciële zenders aanwezig zijn in het bindende deel van de adviezen leidt niet zonder meer tot het oordeel dat niet wordt voldaan aan de pluriformiteitseis. De omstandigheid dat de wel geadviseerde zenders mogelijk niet goed worden bekeken is eveneens niet van doorslaggevend belang. Daarnaast rijst de vraag of Ziggo aannemelijk heeft gemaakt dat gewijzigde omstandigheden in het kader van innovatie en digitalisering ertoe noodzaken juist de zenders TVE, RAI UNO en France 2 uit het analoge pakket te verwijderen. Deze vraag wordt door de Afdeling ontkennend beantwoord. Zij onderschrijft hiermee het standpunt van het Commissariaat dat andere mogelijkheden zouden bestaan om transmissiecapaciteit voor digitale diensten vrij te maken.
De digitalisering is volgens de Afdeling dus geen rechtvaardiging om de adviezen van de programmaraden niet te volgen. Het feit dat de programmaraden strategisch adviseerden en er geen commerciële zenders in het verplichte pakket waren opgenomen, doet niet aan af aan de representativiteit van het advies. Uit deze uitspraak blijkt dat de adviezen van de programmaraden over het verplichte analoge pakket niet eenvoudig door kabelaars kunnen worden gepasseerd. Minister Bijsterveldt onderzoekt overigens op dit moment hoe de regeling voor de samenstelling van het digitale pakket er uit moet gaan zien.